A pesar de la urgencia que exige el tema, todo indica que la Ley de Seguridad Interior ha entrado en un impasse en el Congreso de la Unión, que pone en riesgo la aprobación de esta legislación en este periodo.

El debate del tema no es menor. La posibilidad de darle a las Fuerzas Armadas un marco legal para su actuación ha despertado voces tanto a favor como en contra, por las implicaciones que tiene la intervención del Ejército y la Marina en actividades de seguridad.

A pesar de que el PRI empeñó su palabra en que la Ley de Seguridad Interior quedaría lista en este periodo de sesiones, las negociaciones parecen estar empantanadas.

Por un lado, el PRI evalúa el significado de modificar el marco legal de actuación de las Fuerzas Armadas a menos de dos años de que concluya el sexenio del presidente Enrique Peña Nieto.

El PAN, por su parte, ha pedido que al mismo tiempo se dictamine el modelo de mando mixto policial, que permitiría meter a las Fuerzas Armadas a sus cuarteles y dejar que las fuerzas civiles retomen el control de la seguridad pública.

El PRD se aferra a la idea de que sean respetados los derechos humanos, por sobre todas las cosas; no olvidan que el país se sumió en una crisis por este tema desde 2007.

En tanto, el descontento en las Fuerzas Armadas crece. Su participación en tareas de seguridad pública los ha dejado lastimados y con su prestigio a la baja.

Mientras algunos defienden que los militares deben seguir en las calles, otros alertan sobre los riesgos que esto implica.

La mesa para la discusión está puesta. Las diferentes propuestas son analizadas en la Cámara de Diputados y con negociaciones se busca que haya el mayor consenso posible.

El periodo de sesiones está justo a la mitad del camino. Restan seis semanas en las que el Congreso debe apretar el paso de la discusión, si quiere que esta legislación esté lista el próximo mes.

¿Crisis de seguridad?

Una de las justificaciones más comunes para que el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea se involucraran en tareas de seguridad pública fue que existía una crisis desatada por los actos criminales de la delincuencia organizada que estaba cobrando miles de vidas en el país. Pero, ¿era así? No hay evidencia.

El 1 de diciembre del 2006, Felipe Calderón tomaba protesta como presidente de la República y anunciaba ya lo que vendría en su gobierno.

“Hoy la delincuencia pretende atemorizar e inmovilizar a la sociedad y al Gobierno; la inseguridad pública amenaza a todos y se ha convertido en el principal problema de estados, ciudades y regiones enteras.

“Una de las tres prioridades que voy a encabezar en mi Gobierno es, precisamente, la lucha por recuperar la seguridad pública y la legalidad; las instituciones responsables de la seguridad pública requieren transformaciones profundas para incrementar sustancialmente su eficacia”, dijo Calderón en su mensaje a la Nación, desde el Auditorio Nacional.

Diez días después, el Gobierno federal anunciaría el arranque del Operativo Conjunto Michoacán. Por primera vez se desplegó a miles de elementos castrenses, de forma indefinida, para tareas de seguridad.

El entonces secretario de Gobernación, Francisco Ramírez Acuña, reiteró lo dicho por el mandatario días antes: “la batalla contra el crimen organizado apenas comienza y será una lucha que nos llevará tiempo”.

En una de las estrategias de su Plan Nacional de Desarrollo, el presidente Felipe Calderón estableció que las Fuerzas Armadas serían parte toral de su táctica.

“El Gobierno está determinado a reducir los espacios en que se mueven los criminales, localizar y posteriormente eliminar los plantíos de enervantes e interceptar cargamentos de droga por tierra, mar y aire (…) se buscará apoyar la labor de las Fuerzas Armadas en sus labores como garantes de la seguridad interior del país y, específicamente, en el combate al crimen organizado”, se lee en el PND 2007-2012.

Sin embargo, para llegar a esa decisión no hubo un diagnóstico ni un plan serio. Se hizo sin tener la convicción de que sacar a las calles a las Fuerzas Armadas mejoraría el panorama. Y sucedió todo lo contrario.

Sin fundamento

En su documento de análisis “Seguridad Interior: elementos para el debate”, el Instituto Belisario Domínguez (IBD), del Senado de la República, señala que esta decisión no tuvo fundamento, por lo que solo se puede especular sobre las razones que tuvo el Ejecutivo para sacar al Ejército a las calles.

“Hasta el momento, no se ha puesto a disposición pública ningún diagnóstico oficial que justifique este cambio en la política nacional. Se han expresado diversas narrativas sobre los motivos que tuvo el Ejecutivo federal para desplegar operativos simultáneos en varios estados de la República, pero hasta ahora no se han liberado datos oficiales que den sustento a estas narrativas (…).

“Hasta ahora no se ha hecho público diagnóstico oficial alguno, ni con datos de homicidios ni con otros delitos, que muestre la ocurrencia previa de una ‘ola de violencia’ que justificara el despliegue de las Fuerzas Armadas en operativos simultáneos en varios estados del país (…) no puede decirse que el despliegue de las Fuerzas Armadas fuese indispensable o incluso necesario”, establece el IBD.

Lo que ocurrió después sí quedó plenamente documentado. Desde finales del siglo pasado, sostiene el IBD, los homicidios en México seguían una tendencia descendente, llegando a niveles mínimos históricos en la década pasada. Si acaso aumentaron ligeramente de 2004 a 2006, pero se mantuvieron en niveles históricamente bajos, de alrededor de 10 mil homicidios al año.

“Fue hasta después de iniciados los operativos permanentes que ocurrió una verdadera epidemia de violencia a nivel nacional, llegando a más de 27 mil homicidios en 2011; de hecho, entre 2007 y 2011 se triplicó su nivel (de 9 mil a 27 mil) y la tasa pasó de 8.1 a 23.7 homicidios por cada mil habitantes”, refiere el análisis.

Otra consecuencia de esa decisión fue la crisis de derechos humanos que inició con la presencia militar en las calles: desaparición forzada, desplazamiento forzado, tortura, detenciones ilegales, abuso de fuerza y ejecuciones extrajudiciales son solo algunos de los temas que han tomado fuerza en la última década.

Con ello, la confianza en las Fuerzas Armadas comenzó a decaer y como instituciones, tanto el Ejército como la Marina Armada de México han sido objeto de cuestionamientos incluso de organismos internacionales de derechos humanos.

“Ante la debilidad de los cuerpos civiles dedicados a esa tarea, el Ejército tuvo que entrar. Yo creo que el Ejército debe ser sustituido por fuerzas civiles.

“Se debe aplicar la ley siendo cuidadosos de los derechos humanos. Ha faltado el marco legal adecuado que establezca protocolos de cómo, cuándo y en qué contexto se debe hacer uso de la fuerza pública y el Ejército”, dijo Peña Nieto el 14 de noviembre del 2011, en una visita al Centro Woodrow Wilson, en Washington, cuando todavía era aspirante a la candidatura presidencial del PRI.

Ya durante cuatro años, el gobierno de Peña Nieto ha continuado con la línea heredada del gobierno calderonista: las Fuerzas Armadas siguen en las calles.

La Ley de Seguridad Interior, prometida desde hace más de un lustro, aun no puede concretarse; tampoco la del mando mixto policial, que intentaba ser parte del cambio de estrategia operado desde la Secretaría de Gobernación.

Cuatro propuestas

En el Congreso de la Unión se han presentado cuatro propuestas que sirven de base para la discusión de la Ley de Seguridad Interior, que pretende dotar de un marco legal a la actuación de las Fuerzas Armadas.

Se trata de las iniciativas presentadas por Jorge Ramos Hernández, actual diputado del PAN y presidente de la Comisión de Seguridad Pública, quien presentó el 26 de noviembre del 2015 una propuesta para reformar la Ley de Seguridad Nacional, donde se tratan aspectos de seguridad interior.

La segunda es la iniciativa presentada por Roberto Gil Zuarth, senador por el PAN, para expedir la Ley de Seguridad Interior. Fue presentada el 13 de septiembre del 2016.

Vino después la iniciativa de los diputados priistas César Camacho Quiroz, coordinador de la bancada, y Martha Sofía Tamayo Morales, quienes el 27 de octubre del 2016 presentaron su propuesta para crear la Ley de Seguridad Interior.

Finalmente, se presentó el 11 de enero del 2017 la iniciativa del senador del PRD, Luis Miguel Barbosa, que también busca expedir la Ley de Seguridad Interior.

Aunque el objeto común a todas es dar un marco jurídico a la actuación de las Fuerzas Armadas, cada una de ellas trata de forma distinta los tópicos más importantes.

Un análisis comparado de las iniciativas, del Instituto Belisario Domínguez, da pistas sobre la forma distinta de tratar cada uno de estos temas, a la luz del contexto nacional y el alcance que se pretende tenga esta Ley.

¿Qué es seguridad interior?

Las definiciones de todas las iniciativas hacen hincapié en que la seguridad interior se trata de la preservación del Estado de derecho y la gobernabilidad democrática, en todo el país y para toda la población. Gil y Barbosa mencionan también la preservación de los derechos humanos.

Aunque son ideas parecidas, las diferencias comienzan a ser pronunciadas al momento de definir cuáles son las afectaciones a la seguridad interior y cómo se puede hacer una declaratoria de afectación que propicie la entrada en acción de las Fuerzas Armadas.

Iniciativas de seguridad

Las propuestas presentadas por los diputados abordan cada una de forma distinta los tópicos más importantes referentes a la seguridad

Amenazas y declaratorias de afectación

Se trata de las causas que podrían detonar la declaración de una afectación a la seguridad interior.

César Camacho Quiroz diputado del PRI

Martha Sofía Tamayo diputada del PRI

Mencionan una Agenda Nacional de Riesgos, que podrían desencadenar o agravar una amenaza a la seguridad interior. Entre ellos están: cambio climático, corrupción, deficiencia en la profesionalización de los cuerpos policiacos, terrorismo, delincuencia organizada, portación y tráfico de armas de fuego.

Jorge Ramos Hernández diputado del PAN

Menciona como afectaciones factores de orden sanitario, ambiental, climático, químico o físico, o acciones que expongan a emergencias o desastres, sean de origen animal o antropogénico. Además, la delincuencia organizada, seguridad de la aviación o navegación marítima, tráfico de armas o terrorismo.

Roberto Gil Zuarth senador del PAN

Infiltración a instituciones de seguridad; obstaculizar o impedir la administración o ejecución de programas de apoyo federal; desastres naturales; derechos humanos; infraestructura; amenazas emergentes de naturaleza no estatal, como el narcotráfico, el terrorismo o el cambio climático.

Luis Miguel Barbosa senador del PRD

Temas relacionados –o que pongan en peligro- a la delincuencia organizada, seguridad aeronáutica y marítima, tráfico de armas, preservación de infraestructura, actividades de inteligencia y contrainteligencia. Provisión de bienes o servicios, vigencia de los derechos humanos y sus garantías.

Derechos humanos

Uno de los puntos que más se ha discutido es la posibilidad de que las Fuerzas Armadas pudieran intervenir en conflictos sociales.

César Camacho Quiroz diputado del PRI

Martha Sofía Tamayo diputada del PRI

Su propuesta hace referencia a que las acciones o medidas adoptadas con motivo de la aplicación de la ley no implican la restricción o suspensión de los derechos humanos y sus garantías. Sin embargo, establece que “en los casos de perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto”, el presidente de la República tendría facultad exclusiva de restringir o suspender el ejercicio de derechos y garantías.

Jorge Ramos Hernández diputado del PAN

Su iniciativa menciona que la declaratoria de afectación, así como la propia actuación de los servidores públicos no debe implicar la restricción o suspensión de los derechos humanos y sus garantías.

Roberto Gil Zuarth senador del PAN

Ubica el respeto a los derechos humanos como uno de los objetivos de la ley, pero propone la creación de una Fuerza Especial de Apoyo Federal para “operaciones de seguridad interior con estricto apego a los derechos humanos”.

Luis Miguel Barbosa senador del PRD

Señala que el pleno goce de los derechos humanos y sus garantías es uno de los componentes de la seguridad interior, y todas las acciones tomadas en ese sentido deben respetar los derechos humanos. Pero no cierra la puerta a la suspensión de derechos y garantías; la deja en manos del artículo 29 de la Constitución Política.

Temporalidad

Las diferentes iniciativas señalan tiempos distintos para que las Fuerzas Armadas realicen labores de seguridad interior.

César Camacho Quiroz diputado del PRI

Martha Sofía Tamayo diputada del PRI

Las acciones a cargo de la autoridad (se limita) hasta en tanto se restablecen las condiciones cuya alteración dio origen a las mismas. Se habla de prórrogas ilimitadas mientras subsistan las afectaciones originarias; en el momento de declarar una afectación a la seguridad interior se puede determinar el tiempo de duración, mismo que puede prorrogarse sin límite.

Jorge Ramos Hernández diputado del PAN

La temporalidad de la acción de las Fuerzas Armadas debe estar definida por la recuperación de las capacidades de la fuerza civil. El tiempo debe estar contenido en la declaratoria de afectación a la seguridad interior, pero puede ser prorrogable, aunque nunca por tiempo indefinido.

Roberto Gil Zuarth senador del PAN

La vigencia de una declaratoria de afectación a la seguridad interior no podrá exceder de 180 días naturales, pudiendo prorrogarse por un periodo igual. Una vez que termine esta vigencia, el personal se deberá reintegrar al servicio militar.

Luis Miguel Barbosa senador del PRD

Las medidas adoptadas deben tener una temporalidad establecida y no deben durar más de un año; se puede prorrogar, pero siempre y cuando haya plena justificación y se realice una evaluación previa.